https://madrid.ninkilim.com/articles/un_restoring_credibility/da.html
Ved udgangen af 2025 står det igangværende folkedrab i Gaza som en af det 21. århundredes definerende og ødelæggende kriser. Den vedvarende og systematiske karakter af Israels militære kampagne – præget af ødelæggelse af civil infrastruktur, fratagelse af mad, vand og lægehjælp samt massedrab på civile – har udløst en dyb afregning inden for den internationale retsorden.
Et hurtigt voksende organ af international mening, der spænder over regeringer, mellemstatslige organer, FN-mekanismer og civilsamfundsorganisationer, identificerer nu Israels handlinger i Gaza som folkedrab i henhold til Konventionen om forebyggelse og straf for folkedrab (1948). Denne ramme afspejler ikke blot retorisk fordømmelse, men en juridisk karakterisering baseret på traktatforpligtelser, retslige procedurer og autoritative undersøgelsesresultater.
Følgende liste identificerer stater, mellemstatslige organer og institutioner, der formelt har udpeget Israels handlinger i Gaza som folkedrab eller påberåbt sig Folkedrabskonventionen i den sammenhæng:
Den hidtil usete bredde af denne konsensus – der omfatter både globale syd- og nordaktører og strækker sig over statslige, institutionelle og videnskabelige linjer – signalerer en transformation i den internationale forståelse af ansvarlighed og forebyggelse. For første gang i efterkrigstiden påberåber flere suveræne stater Folkedrabskonventionen mod et aktivt, igangværende folkedrab med betydelig proceduremæssig fremgang ved Den Internationale Domstol.
De kumulative fund fra stater, mellemstatslige organer og FN-mekanismer om, at Israels igangværende kampagne i Gaza udgør folkedrab, etablerer ikke blot en moralsk bekymring, men en troværdig og presserende juridisk risiko, der aktiverer De Forenede Nationers kollektive ansvar for at forebygge folkedrab. Under artikel 1, 2(2) og 24 i De Forenede Nationers pagt bærer Sikkerhedsrådet en juridisk pligt til hurtigt og effektivt at træffe foranstaltninger for at opretholde international fred og sikkerhed og sikre respekt for grundlæggende principper i international ret.
Folkedrabskonventionen pålægger en erga omnes-forpligtelse til at forebygge og straffe folkedrab, hvilket afspejler en imperativ (jus cogens)-norm.
Konvention om forebyggelse og straf for folkedrab (1948)
I Bosnien-Hercegovina mod Serbien og Montenegro (2007) fastslog Den Internationale Domstol, at pligten til at forebygge folkedrab opstår “i det øjeblik, staten får kendskab til eller normalt burde have fået kendskab til eksistensen af en alvorlig risiko.”
ICJ, Bosnien mod Serbien (dom, 26. feb. 2007)
Følgelig, når troværdige beviser for folkedrab opstår – som fastlagt af ICJ’s foreløbige foranstaltninger, FN’s undersøgelsesmekanismer og fund fra flere stater og menneskerettighedsorganisationer – er Rådet, og især dets permanente medlemmer, juridisk forpligtet til at handle for at forebygge det. Givet Sikkerhedsrådets primære ansvar for opretholdelse af international fred og sikkerhed under artikel 24(1) i pagten og dets unikke kapacitet til at handle kollektivt på vegne af alle medlemsstater, gælder denne pligt med særlig kraft for Rådet. Når troværdige organer – inklusive ICJ selv – fastslår, at der eksisterer en plausibel risiko for folkedrab, er Rådet juridisk forpligtet til at handle for at forebygge det.
Trods det overvældende faktiske register og de bindende juridiske forpligtelser, der udspringer af Konventionen om forebyggelse og straf for folkedrab (1948) og De Forenede Nationers pagt, har USA gentagne gange blokeret Sikkerhedsrådets handlinger rettet mod at standse, hvad Den Internationale Domstol har betegnet som en plausibel folkedrab i Gaza. Siden oktober 2023 har Washington udøvet sin vetoret ikke færre end syv gange for at blokere udkast til resolutioner, der søger at gennemføre våbenhviler, lette humanitær adgang eller kræve overholdelse af international humanitær ret. Hver af disse resolutioner afspejlede presserende appeller fra generalsekretæren, Kontoret for Koordinering af Humanitære Anliggender (OCHA) og FN’s Flygtningeorganisation for Palæstinensere (UNRWA) samt fund fra uafhængige undersøgelsesmekanismer, men blev alligevel annulleret af en enkelt permanent medlems ensidige indsigelse.
Det første veto, afgivet i oktober 2023, blokerede en resolution, der opfordrede til en øjeblikkelig humanitær våbenhvile efter Israels indledende bombardement af Gaza og begyndelsen på massive civile tab. Efterfølgende vetoer – i december 2023, februar 2024, april 2024, juli 2024, december 2024 og marts 2025 – fulgte et konsekvent og bevidst mønster. Hver gang Rådet bevægede sig for at handle i overensstemmelse med sin pagtfastsatte ansvar for at opretholde international fred og sikkerhed, udøvede USA vetoret for at skærme Israel mod ansvar og for at forhindre kollektive foranstaltninger designet til at beskytte civilt liv.
Pagten udgør en sammenhængende og integreret juridisk ramme, hvor alle bestemmelser har lige normativ status og skal læses i harmoni med hinanden. Der findes ingen intern hierarki blandt dens artikler; snarere skal hver forstås kontekstuelt, systemisk og teleologisk – dvs. i lyset af pagtens overordnede formål og principper som artikuleret i artiklerne 1 og 2. Denne systemiske fortolkning, gentagne gange bekræftet af ICJ og FN’s egne juridiske organer, sikrer, at pagten fungerer som et enkelt, udeleligt instrument for international styring snarere end en samling isolerede beføjelser eller privilegier.
Fortolkningsrammen i Wien-konventionen om traktatret (1969) gælder lige fuldt ud for De Forenede Nationers pagt. Selvom pagten går forud for konventionen, var fortolkningsprincipperne kodificeret deri allerede etableret som folkeretlig sædvane på tidspunktet for pagtens udarbejdelse og er siden blevet genbekræftet i ICJ’s retspraksis. Følgelig skal pagten fortolkes i god tro, i lyset af dens genstand og formål og som en sammenhængende og integreret helhed.
Wien-konventionen om traktatret (1969)
Følgelig kan de beføjelser, der tildeles Sikkerhedsrådet, herunder vetoretten, ikke fortolkes eller anvendes på en måde, der modsiger pagtens genstand og formål.
Selvom artikel 27(3) i De Forenede Nationers pagt giver de permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet vetoret, er denne beføjelse ikke absolut. Den skal udøves i streng overensstemmelse med pagtens formål og principper (artiklerne 1 og 24) og i god tro (artikel 2(2)). Som det organ, der bærer primært ansvar for opretholdelse af international fred og sikkerhed, er Sikkerhedsrådet juridisk forpligtet til at udføre sine funktioner i overensstemmelse med disse forpligtelser.
Under artikel 24(1) udøver Sikkerhedsrådet sin myndighed på vegne af hele medlemskabet af De Forenede Nationer. Dette repræsentative mandat pålægger alle dets medlemmer – og især de permanente medlemmer med vetoret – en fiduciar pligt til at handle i god tro og i overensstemmelse med pagtens grundlæggende mål. Læst i forbindelse med artiklerne 1, 2(2) og 24(2) understøtter artikel 24(1) princippet om, at vetoretten ikke lovligt kan bruges til at frustrere Rådets kollektive ansvar for at opretholde international fred og sikkerhed.
Pagten pålægger også eksplicitte proceduremæssige begrænsninger på veto gennem artikel 27(3), som bestemmer, at en part i en tvist skal afstå fra at stemme om beslutninger under kapitel VI. Denne bestemmelse legemliggør et grundlæggende princip om upartiskhed i Rådets beslutningstagning. Hvor et permanent medlem yder væsentlig militær, finansiel eller logistisk støtte til en part i en væbnet konflikt, kan dette medlem rimeligt betragtes som en part i tvisten og er derfor under juridisk forpligtelse til at afstå.
De Forenede Nationers pagt
Sammenlagt etablerer artiklerne 1, 2(2), 24(1)–(2) og 27(3) i pagten, fortolket i overensstemmelse med artiklerne 31–33 i Wien-konventionen om traktatret, at veto ikke er en ubegrænset prerogativ, men en betinget beføjelse holdt i tillid for det internationale samfund. Udøvelse af denne beføjelse i ond tro, til formål i modstrid med pagten eller på en måde, der forhindrer Sikkerhedsrådet i at udføre sine primære pligter, udgør en misbrug af rettighed og en ultra vires-handling. Et sådant veto mangler juridisk virkning inden for pagtens ramme og står i modstrid med de imperative normer (jus cogens), der styrer den internationale orden, især dem relateret til forebyggelse af folkedrab og beskyttelse af civile.
Sikkerhedsrådets ansvar for at opretholde international fred og sikkerhed, som artikuleret i artiklerne 1 og 24 i pagten, omfatter nødvendigvis en pligt til at opretholde international ret og forebygge grusomheder, der truer stabiliteten i internationale relationer. Rådets mandat er ikke en politisk prerogativ, men en juridisk tillid, udøvet på vegne af hele medlemskabet og begrænset af pagtens formål og principper. Når et permanent medlem anvender veto til at blokere foranstaltninger rettet mod at forebygge eller reagere på alvorlige krænkelser af international ret – herunder folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden eller grove brud på Genève-konventionerne – udgør en sådan handling en misbrug af vetoretten og en ultra vires-handling i forhold til pagten.
I sådanne tilfælde bliver ICJ’s fortolkende rolle central. Under artikel 36 i dens statut kan Domstolen udøve tvistende jurisdiktion, hvis en tvist bringes for den af medlemsstater vedrørende fortolkning eller anvendelse af pagten eller Folkedrabskonventionen. Derudover kan Generalforsamlingen eller Sikkerhedsrådet samt andre autoriserede FN-organer under artikel 65 i ICJ-statutten og artikel 96 i pagten anmode om en rådgivende udtalelse for at afklare de juridiske konsekvenser af vetobrug i specifikke sammenhænge. Selvom rådgivende udtalelser ikke er formelt bindende, udgør de autoritativ fortolkning af pagten og har afgørende vægt i FN-praksis.
De Forenede Nationers pagt
Selvom Den Internationale Domstol (ICJ) ikke har eksplicit myndighed til at ugyldiggøre en beslutning eller veto fra Sikkerhedsrådet, bevarer den jurisdiktion til at fortolke De Forenede Nationers pagt og fastslå de juridiske konsekvenser af handlinger truffet under den. Domstolen, som De Forenede Nationers principale judicielle organ (artikel 92 i pagten), udøver både tvistende og rådgivende funktioner, der omfatter spørgsmål om pagtfortolkning og lovligheden af handlinger fra FN-organer. Følgelig, hvis et permanent medlem findes at have udøvet veto i ond tro eller ultra vires pagtens formål og principper, kunne ICJ i princippet bekræfte, at et sådant veto var juridisk ugyldigt, og at det tilsvarende udkast til resolution var gyldigt vedtaget i substans.
I praksis ville et sådant fund gøre det muligt for andre Sikkerhedsrådsmedlemmer at betragte et veto afgivet i strid med pagten som uden juridisk virkning, hvilket tillader Rådet at fortsætte med at vedtage den tilsvarende resolution i substans. Vetoet ville blive behandlet som nul ab initio – ude af stand til at ophæve Rådets kollektive pligt til at opretholde fred og sikkerhed.
Krisen afsløret af folkedrabet i Gaza har demonstreret, at De Forenede Nationers lammelse ikke primært er en fejl i dens grundlæggende tekst, men i dens fortolkning og anvendelse. Sikkerhedsrådets manglende evne til at handle – trods anerkendelse af et plausibelt folkedrab fra Den Internationale Domstol og FN’s egne undersøgelsesmekanismer – stammer ikke fra mangel på juridisk myndighed, men fra misbrug af veto af et permanent medlem, der handler i trods mod pagtens formål.
Opfordringer til pagtreform, selvom moralsk overbevisende, er længe strandet på den proceduremæssige umulighed ved at ændre artikel 108 i et system, der kræver samtykke fra dem, der er mest investeret i at bevare deres privilegium. Løsningen ligger derfor ikke i det uopnåelige projekt at omskrive pagten, men i at fortolke den i overensstemmelse med traktatret og pagtens egen interne logik.
Det første og mest umiddelbare skridt er at søge en rådgivende udtalelse fra Den Internationale Domstol (ICJ) om lovligheden og grænserne for vetoretten under artikel 27(3) i pagten. En sådan udtalelse ville ikke ændre pagten, men fortolke den i overensstemmelse med Wien-konventionen om traktatret (VCLT) og imperative normer i international ret, og genbekræfte, at veto – ligesom enhver beføjelse under pagten – er betinget af forpligtelserne til god tro, genstand og formål og jus cogens.
Under artikel 96(1) i De Forenede Nationers pagt og artikel 65 i Den Internationale Domstols statut har både Generalforsamlingen og Sikkerhedsrådet kompetence til at anmode om rådgivende udtalelser fra Domstolen om ethvert juridisk spørgsmål. Hver vej giver en distinkt – men komplementær – metode for organisationen til at afklare de lovlige grænser for veto.
Generalforsamlingsvejen tilbyder en klar og sikker vej, da en sådan resolution kun kræver simpelt flertal og ikke er underlagt veto. Dette gør den til den mest tilgængelige og proceduremæssigt sikre metode til at opnå judiciel afklaring af vetorettens omfang og grænser, især i tilfælde hvor Sikkerhedsrådet selv er lammet.
Dog bevarer Sikkerhedsrådet også myndighed til at anmode om en sådan udtalelse. Her opstår spørgsmålet, om et permanent medlems veto kunne blokere Rådet fra at søge juridisk rådgivning om grænserne for sine egne beføjelser. Under artikel 27(2) i pagten skal beslutninger i Sikkerhedsrådet om proceduremæssige spørgsmål træffes med bekræftende stemmer fra ni medlemmer og er ikke underlagt veto. En resolution, der anmoder om en rådgivende udtalelse – som hverken fastlægger substantielle rettigheder eller pålægger bindende forpligtelser – falder fuldt ud inden for denne proceduremæssige kategori.
De Forenede Nationers pagt
Namibia-præcedensen (S/RES/284 (1970)) understøtter denne fortolkning: Rådets anmodning om en rådgivende udtalelse om de juridiske konsekvenser af Sydafrikas tilstedeværelse i Namibia blev behandlet som en proceduremæssig beslutning og vedtaget uden veto. Ved analogi vedrører en resolution, der anmoder om en rådgivende udtalelse om vetorettens grænser, ligeledes Rådets egne institutionelle procedurer og udgør ikke en substantiel handling, der påvirker statsrettigheder eller -forpligtelser.
Derfor kunne Sikkerhedsrådet lovligt vedtage en resolution, der anmoder ICJ om en rådgivende udtalelse om vetorettens grænser som en proceduremæssig afstemning, der kun kræver ni bekræftende stemmer og ikke er underlagt veto. Når den er overført, vil det være op til Den Internationale Domstol selv at afgøre, om den vil acceptere anmodningen. Ved at gøre det ville ICJ implicit bekræfte, at sagen er proceduremæssig og korrekt forelagt den – og derved løse, gennem ret snarere end politik, om spørgsmålet om vetorettens grænser ligger inden for Domstolens judicielle kompetence.
Denne vej sikrer, at intet permanent medlem ensidigt kan forhindre De Forenede Nationer i at søge en juridisk fortolkning af sit eget grundlæggende instrument. Den ærer også princippet om effet utile under Wien-konventionen – at enhver traktat skal fortolkes for at give fuld effekt til dens genstand og formål. At tillade et veto at forhindre juridisk afklaring af vetorettens egen lovlighed ville være en logisk og juridisk paradoks, der undergraver pagtens sammenhæng og integriteten i den internationale retsorden.
Følgelig har både Generalforsamlingen og Sikkerhedsrådet lovlige og komplementære veje til at søge en rådgivende udtalelse fra ICJ. Generalforsamlingens vej er proceduremæssigt sikker; Sikkerhedsrådets vej er juridisk forsvarlig under pagten og traktatret. Begge ville opnå det samme væsentlige mål: at afklare, at veto ikke lovligt kan udøves for at blokere forebyggelse af folkedrab eller frustrere De Forenede Nationers formål.
Gennem denne proces ville organisationen tage et vitalt skridt mod at genoprette sin troværdighed – og genbekræfte, at dens myndighed flyder ikke fra magt, men fra international rets overherredømme. Retsstaten, ikke politisk privilegium, må styre selv De Forenede Nationers mest magtfulde organer. Kun ved at genbekræfte dette princip kan organisationen genvinde sit grundlæggende formål: at redde kommende generationer fra krigens svøbe.
De Forenede Nationers troværdighed står i dag ved en dyb afregning. Det udfoldende folkedrab i Gaza har afsløret brudlinjerne i den internationale retsorden – ikke i utilstrækkeligheden af dens normer, men i dens institutioners manglende evne til at opretholde dem. Forbuddet mod folkedrab, nedfældet i Konventionen om forebyggelse og straf for folkedrab (1948) og anerkendt som jus cogens, binder alle stater og alle organer i De Forenede Nationer uden undtagelse. Alligevel er organisationens principale organ for opretholdelse af fred og sikkerhed forblevet lammet af misbrug af veto over for overvældende beviser og formelle fund fra Den Internationale Domstol.
Denne lammelse er ikke en uundgåelig træk ved international politik; den er en fiasko i styring og en krænkelse af juridisk tillid. Sikkerhedsrådets permanente medlemmer holder deres beføjelser på vegne af hele medlemskabet under artikel 24(1) i pagten. Denne myndighed er fiduciar, ikke proprietær. Når veto bruges til at skærme et igangværende folkedrab eller blokere humanitær beskyttelse, ophører det med at være et instrument for fredsbevaring og bliver et instrument for straffrihed. En sådan brug er ultra vires – ud over de beføjelser, pagten tildeler – og juridisk uforenelig med både pagtens bogstav og ånd.
I sidste ende afhænger De Forenede Nationers evne til at genvinde sin legitimitet af dens vilje til at håndhæve sin egen ret. At genoprette troværdighed er ikke blot at udstede resolutioner eller rapporter; det er at genjustere organisationen med de principper, der begrundede dens skabelse – fred, retfærdighed, lighed og beskyttelse af menneskeliv. Folkedrabet i Gaza vil definere denne æras arv, ikke kun for de direkte involverede stater, men for hele det internationale system.
De Forenede Nationers troværdighed og integriteten af international ret selv afhænger af dette valg.
Dette udkast til resolution tilbydes i god tro og af nødvendighed, idet det minder om principper, der er artikuleret i århundreder i verdens store juridiske traditioner, som fastslår, at myndighed skal udøves med oprigtighed, retfærdighed og ærbødighed for livet.
Det tilbydes som en bekvemmelighed og ressource til enhver medlemsstat eller gruppe af medlemsstater, der måtte ønske at forfølge gennem Generalforsamlingen en lovlig og konstruktiv vej til afklaring af grænserne for vetoretten under artikel 27(3) i De Forenede Nationers pagt, i overensstemmelse med fortolkningsrammen i Wien-konventionen om traktatret og Konventionen om forebyggelse og straf for folkedrab (1948).
Udkastet er ikke præskriptivt og bærer ingen ejendomsret. Det er designet til at blive modificeret, tilpasset eller udvidet af enhver stat eller delegation, som den finder passende i forhold til international freds krav og De Forenede Nationers formål.
Det indgives i overbevisningen om, at hvor politisk reform forbliver uopnåelig, forbliver lovlig fortolkning den sikreste metode til at genoprette De Forenede Nationers troværdighed og genbekræfte international rets overherredømme over magt.
Generalforsamlingen,
Mindes De Forenede Nationers formål og principper som fastlagt i pagten,
Genbekræfter, at medlemmer under artikel 24(1) i pagten tildeler Sikkerhedsrådet primært ansvar for opretholdelse af international fred og sikkerhed og accepterer, at Rådet handler på deres vegne,
Anerkender, at alle medlemmer skal opfylde i god tro de forpligtelser, de har påtaget sig i henhold til pagten, jf. artikel 2(2),
Er opmærksom på, at en part i en tvist under artikel 27(3) i pagten skal afstå fra at stemme om beslutninger under kapitel VI og under paragraf 3 i artikel 52,
Mindes artikel 96(1) i pagten og artikel 65 i Den Internationale Domstols statut, som bemyndiger Generalforsamlingen til at anmode om rådgivende udtalelser om ethvert juridisk spørgsmål,
Bekræfter, at Konventionen om forebyggelse og straf for folkedrab (1948) (”Folkedrabskonventionen”) kodificerer en erga omnes- og jus cogens-forpligtelse til at forebygge og straffe folkedrab,
Noterer sig Den Internationale Domstols retspraksis, herunder Anvendelse af Konventionen om forebyggelse og straf for folkedrab (Bosnien-Hercegovina mod Serbien og Montenegro) (dom af 26. februar 2007), som fastslog, at pligten til at forebygge folkedrab opstår i det øjeblik, en stat får kendskab til eller burde have fået kendskab til en alvorlig risiko for folkedrab,
Anerkender, at Wien-konventionen om traktatret (1969) afspejler folkeretlig sædvane om traktatfortolkning og -opfyldelse, herunder principperne om god tro, genstand og formål og effet utile (artiklerne 26 og 31–33),
Er bevidst om, at udøvelsen af veto skal være i overensstemmelse med pagtens genstand og formål, generel international ret og imperative normer, og at misbrug af rettighed ikke kan producere lovlige virkninger,
Er bekymret over, at brug af veto til at blokere foranstaltninger beregnet til at forebygge eller standse folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden eller alvorlige krænkelser af international humanitær ret risikerer at gøre Rådet ude af stand til at opfylde sine ansvar og undergraver organisationens troværdighed,
Er besluttet på at afklare i retten grænserne og juridiske konsekvenser af brugen af veto under artikel 27(3) i sådanne omstændigheder,
Beslutter, jf. artikel 96(1) i De Forenede Nationers pagt og artikel 65 i Den Internationale Domstols statut, at anmode om en rådgivende udtalelse fra Den Internationale Domstol om de juridiske spørgsmål i bilag A til nærværende resolution;
Anmoder generalsekretæren om øjeblikkeligt at overføre nærværende resolution sammen med bilag A–C til Den Internationale Domstol og om at give Domstolen det faktiske og juridiske dossier angivet vejledende i bilag C;
Indbyder medlemsstater, Sikkerhedsrådet, Det Økonomiske og Sociale Råd, Menneskerettighedsrådet, Den Internationale Straffedomstol (inden for dens mandat) og relevante FN-organer, agenturer og mekanismer til at indlevere skriftlige erklæringer til Domstolen om spørgsmålene i bilag A og bemyndiger Generalforsamlingens præsident til at indgive en institutionel erklæring på forsamlingens vegne;
Anmoder Den Internationale Domstol, hvis praktisk muligt, om at tildele sagen prioritet og angive frister for skriftlige erklæringer og mundtlige procedurer, der passer til den iboende hast i spørgsmål involverende imperative normer og pligten til at forebygge folkedrab;
Opfordrer Sikkerhedsrådet, i afventning af den rådgivende udtalelse, til at overveje sin praksis vedrørende veto i lyset af artiklerne 1, 2(2), 24 og 27(3) i pagten, Folkedrabskonventionen og Wien-konventionen om traktatret;
Beslutter at inkludere i den foreløbige dagsorden for sin næste samling et punkt med titlen “Opfølgning på Den Internationale Domstols rådgivende udtalelse om grænserne for vetoretten under artikel 27(3) i pagten” og forbliver sejset med sagen.
Hvad er den juridiske betydning af udtrykket “en part i en tvist skal afstå fra at stemme” i artikel 27(3) i pagten, herunder:
Hvad er de juridiske implikationer for Generalforsamlingens beføjelser under artiklerne 10–14 i pagten og resolution A/RES/377(V) (Uniting for Peace), når et veto afgives under de omstændigheder beskrevet i spørgsmålene 3 og 4?
De Forenede Nationers pagt
Wien-konventionen om traktatret (1969)
Konvention om forebyggelse og straf for folkedrab (1948)
Den Internationale Domstol — Bosnien-Hercegovina mod Serbien og Montenegro (dom, 26. feb. 2007)
For at bistå Domstolen anmodes generalsekretæren om at udarbejde og overføre et dossier, der bl.a. omfatter: